Introduction au plan d'aménagement panlacustre du lac Érié et au document de conception
Préface
Au printemps 1993, les États-Unis et le Canada ont commencé à planifier l'élaboration d'un plan d'aménagement panlacustre (PAP) du lac Érié conformément à l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs. Le plan vise le rétablissement et la protection des utilisations bénéfiques des eaux du lac Érié. En vue de la concertation des efforts, un comité de mise en oeuvre a été mis sur pied en avril 1993. La Région 5 de l'EPA et Environnement Canada ont pris en charge cette première initiative. Aux États-Unis, l'État de l'Ohio a été le chef de file, avec la participation des États du Michigan, de la Pennsylvanie et de New York. Au Canada, les autres organismes participants ont été le ministère des Pêches et des Océans, Agriculture Canada, et pour l'Ontario, le ministère des Richesses naturelles et le ministère de l'Environnement et de l'Énergie.
Le Comité de mise en oeuvre a préparé un document de conception (dont le texte est fourni ci-dessous) à titre de fondement des activités du plan. Il convient que le plan d'aménagement panlacustre doit remplir l'obligation fixée par l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs de s'attaquer à la question des polluants critiques, y compris les polluants toxiques, si on veut atteindre les objectifs du PAP. Il reconnaît que l'intégrité de l'écosystème du lac Érié ne peut pas être entièrement protégée ni rétablie à moins qu'on ne remédie aussi à d'autres facteurs (comme la perte d'habitat ou la présence d'espèces exotiques).
Le Comité de mise en oeuvre a envisagé le processus et la structure du plan comme une occasion de s'occuper de ces autres facteurs. Le document de conception explique donc que le plan concernant le lac Érié dépassera les exigences d'un plan de ce genre en ce qui concerne les polluants critiques et adoptera une approche écosystémique, intégrant la protection de l'environnement et la gestion des ressources naturelles. Dans sa définition de la portée de l'approche suivie par le plan, le document de conception parle de facteur de perturbation environnementale pour désigner toutes les incidences sur les utilisations bénéfiques de l'écosystème du lac Érié dont traitera le plan. Cette approche exigera une collaboration de tous les organismes et instances en cause; qui devront utiliser leurs pouvoirs respectifs et assumer chacun leurs responsabilités afin d'appliquer le plan.
I. Objectifs du PAP du lac Érié
L'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs (AQEGL) de 1978, modifié en 1987, a été conclu par les gouvernements du Canada et des États-Unis afin de " rétablir et de conserver l'intégrité chimique, physique et biologique des eaux de l'écosystème du bassin des Grands Lacs ". L'un des programmes servant à atteindre les objectifs de l'AQEGL concerne l'élaboration et la mise en oeuvre d'un plan d'aménagement panlacustre pour chacun des lacs. L'article 2 de l'Annexe 2 de l'Accord stipule que les plans d'aménagement panlacustres " doivent procéder d'une démarche systématique englobant la totalité de l'écosystème afin de restaurer et de protéger les utilisations dans... les eaux lacustres libres ". Quatorze utilisations diminuées (ou altérées) sont énumérées dans l'article 1 de l'Annexe 2 et sous-tendent les initiatives liées à un plan. (Voir à l'appendice A la liste de ces quatorze utilisations altérées.)
Conformément à l'AQEGL, le PAP du lac Érié a comme objectif de rétablir et de protéger les utilisations bénéfiques du lac, en mettant l'accent sur les 14 utilisations bénéfiques altérées mentionnées dans l'Accord. On fixera des objectifs écosystémiques propres au lac Érié afin d'encadrer les efforts du plan en vue d'obtenir des résultats précis. Sur cette base, le plan assurera une structure binationale permettant de prendre des engagements conjoints afin de réduire, d'éliminer ou de prévenir des sources de diminution de l'utilité des eaux. Une fois pris, ces engagements influenceront ou guideront un éventail de programmes environnementaux existants qui concernent le lac Érié. En outre, le plan peut servir à recommander ou à créer de nouveaux programmes afin de faciliter l'atteinte des objectifs écosystémiques relatifs au lac Érié.
A. Portée des facteurs de perturbation environnementale visés
Les facteurs de perturbation environnementale sont les facteurs qui nuisent ou peuvent nuire à l'une des 14 utilisations bénéfiques du lac Érié (telles que définies dans l'Accord). Parmi ces facteurs, on peut compter les incidences chimiques, physiques et biologiques sur l'écosystème du lac Érié, ainsi que les pratiques de gestion. Trois méthodes serviront à déterminer la portée des facteurs de perturbation environnementale visés par le plan d'aménagement panlacustre du lac Érié : 1) la formulation de l'Accord; 2) les autres facteurs de perturbation connus et 3) une évaluation complète de l'altération des 14 utilisations bénéfiques.
L'article 6 de l'Annexe 2 de l'AQEGL énonce que ces plans " doivent viser à réduire les apports de polluants critiques, dans une perspective de restauration des utilisations... " et décrit les activités nécessaires à cette fin. Une évaluation de ces polluants constitue un élément essentiel du plan d'aménagement panlacustre du lac Érié. (Les polluants critiques sont ceux qui, notamment les polluants toxiques, nuisent ou peuvent nuire aux utilisations bénéfiques [article 1b), annexe 2 de l'Accord].)
Toutefois, l'AQEGL nécessite aussi d'adopter une approche écosystémique envers la protection et le rétablissement des utilisations bénéfiques des eaux des Grands Lacs. On n'y parviendra pas dans le lac Érié tant qu'on n'abordera pas aussi les autres facteurs de perturbation. Divers spécialistes du lac Érié s'entendent actuellement sur le fait que la perte d'habitat et l'invasion d'espèces exotiques agressent également cet écosystème. En outre, une évaluation des 14 utilisations bénéfiques altérées permetta de mesurer l'envergure des autres facteurs à intégrer au plan. Ce dernier permettra de s'occuper de ces autres facteurs en fonction des pouvoirs et responsabilités des divers intervenants. Ces facteurs n'auront pas tous une priorité égale pour tous les organismes de chacun des paliers de compétence concernés par la gestion du PAP du lac Érié. Tous les paliers de compétence en cause ne seront pas nécessairement en mesure, au point de vue financier ou juridique, de remédier à tous les facteurs de perturbation trouvés. Il ne faut pas oublier que chacun des gouvernements et des organismes concernés par ce plan doit remplir certains mandats et responsabilités légaux, indépendamment des initiatives liées au plan. On espère cependant que la prise d'engagements communs (bien qu'ils ne soient pas nécessairement identiques) par les intervenants dans le cadre de la structure du PAP permettra à tous de protéger et de rétablir véritablement l'écosystème du lac Érié. (Voir à l'appendice B la liste des principales lois et politiques visant à soutenir les objectifs et la portée du PAP du lac Érié.)
B. Portée géographique
L'AQEGL exige l'élaboration d'un plan d'aménagement panlacustre destiné aux " eaux libres lacustres ". Le rétablissement et la protection des utilisations bénéfiques nécessite d'inclure aussi d'autres régions que celles des eaux libres du lac, ce qui est cohérent avec une approche écosystémique. Afin d'expliquer la portée géographique du plan d'aménagement panlacustre, il faut en définir trois aspects : la région où on évaluera l'altération des utilisations bénéfiques, les lieux où les facteurs de perturbation causent l'altération ou y contribuent et la portée des mesures de gestion.
- Évaluation des utilisations bénéfiques altérées. On évaluera l'altération des utilisations bénéfiques dans les eaux du lac Érié, y compris dans les eaux libres, les zones riveraines, les baies et l'embouchure des rivières.
- Lieux où s'exercent les facteurs de perturbation. Il est aussi reconnu que les agents de perturbation en question peuvent se manifester au-delà des eaux et du rivage du lac Érié. Ces agents peuvent provenir des terres du bassin de drainage du lac, des affluents se déversant dans le lac, des voies interlacustres et même de l'extérieur du bassin des Grands Lacs.
- Portée des mesures de gestion. Le plan visera les facteurs de perturbation qui entraînent ou peuvent entraîner l'altération des utilisations bénéfiques, peu importe la situation géographique de ces facteurs. Le processus du plan d'aménagement panlacustre permettra de cerner et de mettre en oeuvre des mesures de gestion visant ces agents de perturbation à des degrés divers.
Les activités liées au PAP du lac Érié seront étroitement coordonnées avec d'autres initiatives connexes, comme les plans d'assainissement concernant les secteurs préoccupants (prescrits aussi par l'AQEGL) dans le bassin hydrographique du lac et d'autres programmes portant sur l'environnement et les ressources naturelles qui pourraient influer sur l'intégrité écosystémique du lac. Le plan profitera tout particulièrement de l'information générée par ces autres programmes. Bien que celui-ci n'ait pas pour vocation de remettre en question les décisions prises dans le cadre d'autres programmes, il influencera, par de nouvelles informations sur la situation panlacustre, les futures décisions prises dans le cadre de ces programmes. Au fur et à mesure qu'il permettra de déterminer des mesures de gestion, il désignera aussi les instances qui pourraient mettre en oeuves ces mesures.
On coordonnera également les activités du PAP avec celles de programmes appliqués en aval du lac Érié qui subissent l'influence de ses eaux, par exemple, à celles du plan de gestion des toxiques et du plan d'aménagement panlacustre du lac Ontario.
III. Gestion du PAP du lac Érié
L'élaboration et la mise en oeuvre du PAP du lac Érié nécessite la collaboration de deux gouvernements fédéraux, de quatre États, d'une province et de plusieurs administrations tribales qui sont régis par des lois, des règlements, des programmes et des politiques distincts. On consultera au besoin d'autres paliers de gouvernement. Outre la coopération exigée entre les diverses instances gouvernementales, l'Accord exige de ces dernières qu'elles consultent la population sur les activités du plan (article 2 e) de l'annexe 2).
Afin de mettre sur pied la structure de gestion du PAP du lac Érié, on a mis sur pied un comité provisoire de mise en oeuvre en vue de lancer les activités du plan. Ce comité se compose de représentants de l'EPA, des États de l'Ohio, du Michigan, de New York et de la Pennsylvanie, d'Environnement Canada, du ministère des Pêches et des Océans du Canada, d'Agriculture et Agro-alimentaire Canada, ainsi que des ministères de l'Énergie et de l'Environnement de l'Ontario et des Richesses naturelles de l'Ontario. La Région 5 de l'EPA et Environnement Canada dirigent conjointement ce début d'initiative et l'EPA des États-Unis collabore étroitement avec l'État de l'Ohio, qui est le maître d'œuvre du PAP dans ce pays. Ce comité a recommandé la structure de gestion suivante :
Le comité de gestion binational du PAP du lac Érié qui sera mis sur pied sera de haut niveau et aura les responsabilités suivantes :
- approuver les recommandations visant les mesures à court terme et les objectifs à long terme;
- approuver au besoin les échéanciers des programmes d'action;
- déterminer et confier des mandats au Groupe de travail;
- superviser les procédures de résolution de conflits;
- étudier et approuver les documents relatifs au PAP.
Les membres de ce comité de gestion pourront être des hauts fonctionnaires des administrations fédérales, provinciale, des États et des tribus qui sont responsables de la qualité de l'eau, des espèces sauvages, de l'agriculture, de la santé humaine, de la recherche et de la planification de l'utilisation du territoire.
L'EPA et Environnement Canada co-présideront la première réunion du Comité de gestion, prévue pour l'automne 1994.
Un groupe de travail binational sera formé de membres du personnel des instances qui siègent au Comité de gestion et aura les responsabilités suivantes :
- déterminer les mesures à court terme et fixer les objectifs à long terme en ce qui a trait à l'évaluation, à la réduction, à l'atténuation et à la prévention de la pollution, ainsi qu'à l'élargissement des connaissances scientifiques nécessaires pour protéger et rétablir les utilisations bénéfiques;
- établir les échéanciers des mesures à prendre; dresser des plans de travail;
- fixer les priorités;
- convoquer les sous-comités et coordonner leur travail axé sur certaines questions, notamment formuler au Comité de gestion des recommandations fondées sur les travaux de ces sous-comités;
- assurer la mise en oeuvre des mesures approuvées;
- choisir des indicateurs de mesure de l'efficacité (pour le lac Érié) relatifs à l'environnement et aux programmes;
- coordonner les activités du PAP avec les programmes existants;
- produire des documents relatifs au PAP;
- mettre sur pied des systèmes de gestion de l'information en vue du stockage et de l'évaluation des données et déterminer les méthodes de collecte;
- instaurer des systèmes de gestion des documents et des listes d'envoi;
- superviser le processus de participation du public, notamment la formation ou la confirmation d'un Forum du lac Érié.
Au besoin, des sous-comités seront établis en fonction de problèmes particuliers. Ils seront chargés de présenter des recommandations au Groupe de travail, sans être des organismes de décision finale. Ils peuvent donc comprendre des représentants extérieurs aux instances siégeant au Comité de gestion, notamment des experts indépendants et des particuliers.
Justification de la participation du public : Le PAP servira au mieux l'intérêt public si les organismes (Groupe de travail et Comité de gestion du plan) et la population examinent diverses opinions tout au long de son élaboration et de sa mise en oeuvre. En outre, les organismes membres doivent faire en sorte que la participation du public soit un aspect important du plan. Celle-ci est donc nécessaire pour favoriser une communication réciproque efficace avec la population diversifiée du bassin du lac Érié, tant au Canada qu'aux États-Unis, ainsi qu'avec les autres personnes intéressées de l'extérieur du bassin.
Approche: Mettre au point un processus de participation à trois niveaux au PAP du lac Érié
Premier niveau - On créerait un Forum public binational du lac Érié à titre d'organisme public officiel qui fournirait des avis et des contributions à l'élaboration et à la mise en oeuvre du plan d'aménagement panlacustre. Le forum serait le palier de participation publique le plus engagé et se composerait de plusieurs personnes représentant divers intérêts et régions géographiques dans le bassin du lac Érié. Sa représentation serait binationale, et les parties verraient à faciliter ses activités (Groupe de travail et Comité de gestion).
Niveau 2 - Ce groupe réunirait les personnes ou les groupes (y compris les organisations non gouvernementales et les industries) non représentés au niveau 1 qui s'intéressent aux réunions et aux journées d'accueil et qui ont demandé d'être inscrits sur les listes de diffusion d'information sur le plan d'aménagement panlacustre. Leur participation pourrait varier et serait reconnue officiellement par l'inscription de leur nom sur une liste (courrier postal ou courriel) : on les désignerait alors sous le nom de Réseau du lac Érié ou par un titre semblable. Ces membres recevraient couramment de l'information et seraient invités à présenter des commentaires au Forum, au Groupe de travail et au Comité de gestion.
Niveau 3 - À ce niveau se situe la population en général, qui connaît peu le travail effectué dans le cadre du PAP du lac Érié, qui n'assiste pas aux réunions et qui ne cherche pas à s'informer. Pour susciter le concours de ce groupe, les représentants des parties doivent être actifs et diffuser de l'information par le biais de communications de masse, d'annonces ou de sollicitations par lettre. Il faut continuer à faire connaître le plan même si les réponses se font attendre. Dès qu'ils témoignent de l'intérêt, les personnes ou les groupes qui se manifestent pourraient alors être intégrés au niveau 2.
V. Activités
On dressera des plans de travail annuels et pluriannuels afin d'encadrer les activités du plan d'aménagement panlacustre et de rendre des comptes à cet égard. Une démarche progressive servira à étudier, à atténuer et à prévenir l'altération des utilisations bénéfiques. Diverses questions et régions géographiques recevront un degré d'attention différent, selon les étapes de l'évolution du plan, l'état des connaissances concernant les facteurs de perturbation et les paliers de compétence. Tous les paliers de compétence ne s'intéresseront pas nécessairement aux mêmes questions ou régions géographiques au même moment, surtout durant les premières étapes de l'élaboration du plan, mais elles partageront l'information sur les priorités et les activités par le biais du Groupe de travail et du Comité de gestion.
Bon nombre d'activités liées au plan d'aménagement panlacustre peuvent être simultanées et les interventions, ou l'absence d'intervention, sur un point n'empêchent pas d'agir ailleurs. On s'attend à ce que plusieurs mesures à court terme puissent être mises en marche dans le cadre de programmes existants, pendant qu'on dresse des plans à long terme. À diverses étapes du processus, on préparera une série de documents pertinents, qui seront diffusés au grand public en vue d'un examen et de commentaires et présentés à la Commission mixte internationale, comme le stipule l'article 6 de l'annexe 2 de l'AQEGL.
VI. Instruments de mesure de la réussite
Le Groupe de travail et le Comité de gestion mettront au point des instruments de mesure de la réussite des activités du PAP du lac Érié, en se fondant sur les objectifs écosystémiques définis. Ces moyens engloberont aussi bien les instruments de mesure administratifs des programmes que les instruments de mesure de l'environnement qui servent à titre d'indicateurs de succès. Le Comité de gestion et le grand public pourront ainsi évaluer les activités liées au plan à toutes les étapes et recommander au besoin des révisions ou de nouvelles stratégies.
Appendice A : Altération des utilisations bénéfiques
L'Accord sur la qualité de l'eau dans les Grands Lacs précise, à l'article 1 c) de l'annexe 2, ce qui suit :
" "utilisation diminuée" désigne l'un ou l'autre des résultats suivants provoqués par une altération physique, chimique ou biologique du bassin des Grands Lacs :
- restrictions concernant la consommation de la chair de poisson et d'animaux;
- altération du goût de la chair du poisson et des animaux;
- réduction des effectifs du poisson et de la faune;
- apparition de tumeurs et d'autres anomalies chez le poisson;
- apparition d'anomalies ou de troubles de la reproduction chez les oiseaux et les animaux;
- dégradation du benthos;
- limitation du dragage;
- eutrophisation ou prolifération d'algues indésirables;
- restrictions concernant l'eau potable ou altérations du goût et de l'odeur de l'eau;
- fermeture de baignades
- enlaidissement des sites
- majoration des coûts d'exploitation dans les secteurs agricoles ou industriels;
- réduction des effectifs du phytoplancton et du zooplancton;
- perte des habitats du poisson et de la faune. "
Appendice B : Principales lois et politiques appuyant plus particulièrement la mise en oeuvre de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs.
De nombreuses lois et politiques régissant les programmes de gestion de l'environnement et des ressources naturelles sont bénéfiques pour les Grands Lacs. La liste suivante énumère seulement celles qui renvoient spécifiquement à l'AQEGL.
États-Unis
Le sous-alinéa 118 (a)(1)(B) de la Federal Water Pollution Control Act (Clean Water Act) stipule que les États-Unis doivent chercher à atteindre les objectifs incorporés dans l'AQEGL de 1978 en mettant particulièrement l'accent sur les objectifs liés aux polluants toxiques. Le sous-alinéa 118 (a)(1)(C) stipule que l'EPA doit assumer la direction dans l'effort visant à atteindre ces objectifs, en collaboration avec d'autres organismes fédéraux, les États et les administrations locales.
L'article 103 de la Great Lakes Critical Programs Act de 1990 a modifié l'alinéa 118 (a)(3) de la Federal Water Pollution Control Act en ajoutant, entre autres changements, un alinéa qui s'énonce ainsi : " "Plan d'aménagement panlacustre" signifie un document écrit qui incorpore une approche écosystémique systématique et complète en vue de rétablir et de protéger les utilisations bénéfiques des eaux libres de chacun des Grands Lacs, conformément à l'article VI et à l'annexe 2 de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs. " [Traduction]
Le chapitre 1506 de l'Ohio Revised Code crée l'Ohio Lake Erie Office et la Ohio Lake Erie Commission en vue d'appliquer aux problèmes du lac Érié une approche à l'échelle du bassin. Il indique (1506.20 f) que le Lake Erie Office aidera à l'élaboration et à la mise en oeuvre du programme d'aménagement côtier et des autres programmes du lac Érié, comme l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs et le Great Lakes Toxic Substances Control Agreement.
Canada
Au Canada, les deux principaux programmes axés sur l'atteinte des objectifs fixés dans l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs de 1981 sont le programme Grands Lacs 2000 et l'Accord Canada-Ontario.
Le programme Grands Lacs 2000 est un programme d'une durée de six ans qui porte sur trois principaux domaines : rétablissement de sites détériorés, prévention et lutte contre la pollution, conservation et protection de la santé des humains et de l'écosystème. Ce programme suit une démarche écosystémique assez large et met l'accent sur les plans d'aménagement panlacustre.
L'Accord Canada-Ontario est un accord de partage de tâches d'une durée de six ans, conclu entre le gouvernement fédéral et la province de l'Ontario, qui permet au Canada de mieux respecter ses engagements découlant de l'accord canado-américain relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs. Il vise surtout les secteurs préoccupants, les mesures à prendre contre les substances chimiques toxiques rémanentes, les engagements de dresser des plans d'aménagement panlacustre, la confirmation de l'initiative de démonstration de la pollution nulle dans le lac Supérieur, la présentation de rapports sur les progrès accomplis et l'appui accordé aux mesures binationales.
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